MARIO
MONTI
DRAGHI E LE BANCHE
Con la fine della comunicazione preventiva a Bankitalia
sulle grandi operazioni fra istituti Draghi cancella l’impronta dirigista del
passato. È una svolta culturale, verso il mercato
L’abolizione della comunicazione preventiva a Bankitalia
per l’acquisizione di partecipazioni fra banche segna il passaggio da un
mercato bancario “amministrato” dalle istituzioni a uno semplicemente
“regolato”.
«Riguardo all’autorizzazione all’acquisto di
partecipazioni di controllo nelle banche, sarà abolito l’obbligo di comunicare
il progetto all’organo di vigilanza prima che esso venga proposto al consiglio
di amministrazione».
Non un provvedimento, ma un semplice preannuncio. E nemmeno il preannuncio di
un’articolata nuova disciplina, ma solo dell’eliminazione di un obbligo. Eppure
con questa frase — tre righe delle Considerazioni finali lette il 31
maggio 2006 — il Governatore della Banca d’Italia Mario Draghi ha voltato
una pagina della politica bancaria. Completando un lungo percorso
iniziato negli anni Ottanta durante il governatorato di Carlo Azeglio Ciampi,
il sistema bancario italiano compie l’ultimo passo della trasformazione da
mercato amministrato a mercato regolato.
Il potere di prendere decisioni aziendali, incluse quelle riguardanti
acquisizioni e fusioni, viene ricondotto per intero all’ambito aziendale, alla
responsabile autonomia di amministratori e azionisti delle banche,
ovviamente nel rispetto delle norme fissate dai pubblici poteri e delle
autorizzazioni dell’organo di vigilanza e delle altre autorità competenti.
TRASPARENZA — Come Draghi ha chiarito nell’intervento all’assemblea
dell’Associazione Bancaria Italiana il 12 luglio 2006, «la prevista abolizione
dell’obbligo di informare la Vigilanza dei progetti di aggregazione prima che
ne sia stato investito il consiglio di amministrazione persegue l’obiettivo di
una maggiore trasparenza dei processi e di un miglior coordinamento della
normativa di Vigilanza con quella che disciplina le società quotate.
Naturalmente non viene meno la necessità dell’autorizzazione sul progetto di aggregazione.
Il controllo sugli assetti proprietari delle banche resta uno strumento
essenziale della Vigilanza. Esso ha il fine di verificare l’esistenza di
requisiti minimi concernenti l’affidabilità e la solidità finanziaria degli
acquirenti, la loro correttezza nelle relazioni di affari, la natura dei
rapporti con l’intermediario, l’assetto di governo e la situazione
economico-finanziaria della banca a seguito dell’operazione e, nel caso di
acquisizioni del controllo, i contenuti del piano industriale».
Il 1˚ agosto 2006, presentando la relazione semestrale della Banca d’Italia, il
responsabile dell’area Vigilanza creditizia e finanziaria Giovanni Carosio ha
confermato che le nuove istruzioni di Vigilanza, destinate a eliminare
l’obbligo di comunicazione preventiva, saranno emanate in tempi molto brevi.
L’obbligo che sta per essere eliminato costituiva un elemento chiave per una
gestione dirigistica dei processi di ristrutturazione bancaria, ma
incompatibile con una visione che lasci tali processi, entro un sistema di
regole, alle libere scelte d’impresa e alle forze di mercato.
Si tratta perciò di una svolta culturale, prima ancora che tecnica o giuridica.
Si abbandona la concezione secondo la quale l’autorità di vigilanza sa meglio
del mercato quale sia la configurazione ottimale dell’industria bancaria e
perciò si assume il compito di indirizzare, stimolare o scoraggiare, prima
ancora che il mercato possa venirne a conoscenza, specifiche aggregazioni tra
banche.
CONCORRENZA — In una visione moderna di mercato regolato e non più
amministrato, il venir meno della necessità di informare preventivamente la
Vigilanza, in pratica di ottenerne il preventivo assenso, comporterà diversi
vantaggi. Aumenterà la trasparenza, sia perché il mercato disporrà di
maggiori informazioni, sia perché vi sarà una più chiara distinzione tra
decisioni delle banche e decisioni della Vigilanza. In passato, poteva accadere
che la Vigilanza non consentisse a una banca di formulare l’offerta per
acquisirne un’altra che avrebbe voluto acquisire e, a volte, che inducesse una
banca a rilevarne un’altra non desiderata, nell’interesse della stabilità del
sistema. Aumenterà anche la concorrenza, in particolare perché verrà
meno quella forma estrema di restrizione della concorrenza che consisteva nel
permettere alla banca A, ma non alla banca B, di fare un’offerta per acquisire
la banca C.
EFFICIENZA — Più trasparenza e più concorrenza nei processi di
consolidamento dovrebbero contribuire a un sistema bancario più efficiente. Più
efficiente non solo in tali processi, ma anche nella gestione ordinaria.
Eliminata la necessità dell’assenso preventivo della Vigilanza, che comportava
di fatto il divieto di offerte pubbliche ostili, queste ultime potranno fare la
loro apparizione anche nel sistema bancario italiano. Il solo fatto che offerte
ostili siano possibili spingerà il management delle banche a ricercare una
maggiore efficienza e redditività.
Come ha ricordato il Governatore Draghi, rimane necessaria l’autorizzazione
della Vigilanza sui progetti di aggregazione. Ma, cessando l’obbligo di
comunicazione prima che ne sia stato investito il consiglio di amministrazione,
viene meno lo spazio per la dissuasione discrezionale, informale e non resa
pubblica, da parte della Vigilanza. L’autorizzazione che questa darà o negherà,
in relazione all’obiettivo della stabilità del sistema bancario, prenderà forma
di atto scritto e motivato, perciò impugnabile. Così come avverrà per
l’autorizzazione sotto il profilo antitrust, in relazione all’obiettivo della concorrenza,
che in virtù della nuova legge sul risparmio competerà all’Autorità garante
della concorrenza e del mercato.
POTERE D’INDIRIZZO — La nuova legge sul risparmio e il nuovo
orientamento del Governatore della Banca d’Italia avranno l’effetto congiunto
di imprimere un indirizzo più concorrenziale al sistema bancario italiano,
senza sacrificare l’obiettivo della stabilità. L’assetto della regolazione
delle banche nel nostro Paese viene così reso più conforme alle best practices
raccomandate nel giugno 2005 dall’International Competition Network (« An
increasing role for competition in the regulation of banks »).
Il venir meno della dissuasione preventiva informale agevolerà anche la
verifica del rispetto delle norme comunitarie sul mercato unico e sulla concorrenza.
Nel 1999, le autorità del Portogallo si opposero, con un decreto,
all’acquisizione del gruppo finanziario Champalimaud da parte del Banco
Santander. I motivi addotti nel decreto non erano compatibili con il diritto
comunitario. Santander presentò un esposto alla Commissione europea, che
intervenne e impose l’eliminazione dell’ostacolo. Negli anni successivi, come
commissario alla concorrenza, constatai più volte l’insoddisfazione di
esponenti bancari perché incontravano, presso talune autorità di Vigilanza,
opposizioni a progetti di acquisizioni transfrontaliere. Li incoraggiai a
seguire l’esempio Santander: se si ritenevano lesi in violazione delle norme
comunitarie, potevano presentare un esposto alla Commissione, che avrebbe
esaminato il caso sollecitamente. Ma, in varie circostanze, il «no» delle
autorità (così almeno essi riferivano) aveva preso la forma non di un atto
impugnabile, bensì di una dissuasione informale ma perentoria.
MERCATO UNICO — Negli ultimi tempi, in diversi casi di progetti di
acquisizioni transfrontaliere in varie industrie fra cui quella bancaria, si è
osservata nei responsabili delle imprese una tendenza a insistere con più
tenacia, a volte ricorrendo alle vie legali, in sede nazionale o comunitaria,
contro ostacoli considerati protezionistici e illegittimi. Questa maggiore
assertività è una componente necessaria del processo di effettiva realizzazione
del mercato unico europeo. Nel perseguimento di obiettivi legittimi, come
la concorrenza e la stabilità, i pubblici poteri non vengono certo indeboliti,
anzi si dotano di strumenti di intervento sempre più efficaci, a livello degli
Stati membri e dell’Unione europea. Ma il rapporto tra vigilanti e vigilati
tende a diventare più trasparente e rigoroso, con un’accresciuta consapevolezza
dei propri poteri negli uni, dei propri diritti negli altri. La svolta di
Draghi s’iscrive nitidamente in questo percorso.
Certo, la fine dell’informazione preventiva sui progetti di aggregazione, e più
in generale il passaggio a una Vigilanza fondata sul pieno riconoscimento
dell’autonomia decisionale delle banche, non implicano affatto che la Banca
d’Italia si astenga dal dare indicazioni di politica bancaria al sistema.
Proprio sul tema delle aggregazioni, il Governatore Draghi ha dato indicazioni
chiare nell’intervento all’Abi già citato. «E’ auspicabile che il processo di
consolidamento del settore riprenda: vi sono ancora ampi spazi per aggregazioni
dove le sinergie superino le complessità. Dal management bancario italiano si
vuole che sappia affrontare questa sfida con l’impegno profondo, le competenze
specialistiche, l’esperienza nella riorganizzazione di strutture vaste e
articolate che essa richiede. La Banca d’Italia non ha piani regolatori. Fa
proprio l’indirizzo che vede nel consolidamento un’opportunità di crescita per
il settore e per il suo management: una necessità per affrontare la concorrenza
internazionale, una base per successive, più complesse, aggregazioni
transfrontaliere».
CONSOLIDAMENTO — Il Governatore, che intende favorire il processo di
consolidamento anche abolendo l’informazione preventiva alla Vigilanza, sembra
però manifestare qualche preoccupazione. «Il sistema bancario italiano realizzò
negli anni ’90 una profonda e rapida trasformazione. (…) Questa spinta si è
oggi affievolita. Una inerzia strategica sembra avere preso il sistema bancario
italiano». Alcuni osservatori ritengono che il nuovo orientamento introdotto
dal Governatore Draghi, aumentando per le banche la libertà di disegno
strategico e non intendendo offrire, o imporre, a esse un piano regolatore,
determini nei banchieri un certo disorientamento e disagio nel trovarsi privi
di una «guida» che dia loro indicazioni sulla strategia che essi dovrebbero
adottare.
Non sarebbe sorprendente, se fosse così. Gli operatori economici domandano più
libertà, quando sono sottoposti a vincoli. Ma se sono stati abituati ai vincoli
per lungo tempo, al venir meno dei vincoli avvertono una sorta di «sindrome di
Stoccolma», un disagio nel dover fare uso dell’acquisita libertà, quasi una
nostalgia per un passato in cui era più limitata la responsabilità del
decidere.
Nei primi anni ’80, le banche italiane erano sottoposte a vincoli pesanti,
ingombranti e costosi, di cui i banchieri giustamente si lamentavano: riserva
obbligatoria elevata e praticamente infruttifera, obblighi di investimento in
titoli di Stato, tetti sugli impieghi bancari, norme molto restrittive
sull’articolazione territoriale delle banche. Il ministro del Tesoro del tempo,
Nino Andreatta, incaricò una commissione di preparargli un rapporto sul sistema
creditizio. Il rapporto proponeva una strategia, sia pure graduale e prudente,
per alleggerire o eliminare nel tempo questi vincoli. La commissione, di cui
facevo parte, venne invitata dal Comitato esecutivo dell’Abi a illustrare le
proprie proposte.
Pensavamo che i maggiori banchieri italiani, presenti in quella sede e molto
attenti, avrebbero manifestato vivo gradimento di fronte a quelle insperate
proposte. Invece, ricordo la preoccupazione con cui le accolsero. Come avrebbe
potuto il Tesoro finanziare nel mercato il suo ingente disavanzo, se avesse
dovuto davvero rinunciare a tutte le «imposte occulte» che quei vincoli
imponevano alle banche e ai loro clienti, a beneficio del Tesoro?
LIBERTA’ DI SCELTA — Gradualmente, quei vincoli vennero eliminati negli
anni successivi. Le banche impararono progressivamente a fare uso della libertà
di scelta così acquisita nella loro gestione ordinaria.
Forse oggi, su scala minore, ci troviamo di fronte a un passaggio analogo. Il
Governatore Draghi, in linea con i tempi, rimuove un vincolo che finora aveva
compresso la libertà di scelta delle banche nella loro gestione straordinaria.
Ci potrà essere un certo disorientamento iniziale. Poi il processo di
consolidamento avanzerà, in modo più maturo, responsabile ed efficiente di
quanto sarebbe avvenuto se fosse proseguita l’impostazione dirigistica.
IL MERCATO Si abbandona la concezione secondo la
quale l’Autorità sa meglio del mercato che cosa va bene per l’industria
bancaria
L’AUTHORITY La Vigilanza non perde le sue funzioni,
ma non avrà spazio per la dissuasione discrezionale, informale e non pubblica
l’autore
Laureato in economia alla Bocconi, e con un master a Yale,
Mario Monti ha cominciato la carriera come assistente nella celebre università
milanese dal ’65 al ’69, ne è diventato rettore dall’89 al ’94.
Ha poi assunto importanti ruoli pubblici al Tesoro.
Dal ’95 fino all’anno scorso è stato commissario Ue, prima al mercato interno,
poi all’antitrust. Ora è advisor internazionale per Goldman Sachs.